车牌拍卖是否违法

上海实行的私人轿车牌照拍卖制度，一直备受关注。上海也是目前全国惟一采用车牌拍卖措施的城市，该项措施始于2000年。自去年以来，车牌价格持续走高，今年4月的车牌平均中标价已达到4.5492万元。车牌拍卖牵动着上海无数购车人的心，影响政府形象，也影响上海汽车消费走向。一路攀升的车牌价格阻碍了中低档轿车进入上海人的家庭。
　　车牌拍卖最直接的目的是为了控制汽车总量，缓解道路拥堵状况。在城市道路建设远不能满足实际需求的情况下，车牌拍卖作为过渡性措施使用，似乎无可非议。然而，车牌拍卖是否违法，则值得仔细分析。车牌拍卖制度包括车牌限额和车牌拍卖两个方面，以下分别讨论。
　　轿车车牌限额是否违法?也就是说，上海市有无权力控制轿车总量?对此问题，法律并没有正面问答。今年5月1日实施的《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《交通安全法》)也不明确。按照《交通安全法》第9条的规定，申请机动车登记，应提交机动车所有人的身份证件;机动车来历证明;机动车整车出厂合格证明或进口机动车进口凭证;车辆购置税的完税证明或者免税凭证;法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。凡符合上述条件的，公安交通管理部门就应当发放机动车登记证书、号牌和行使证，不能附加额外条件。另外，按照今年7月1日即将实施的《中华人民共和国行政许可法》(以下称《行政许可法》)第16条第四款的规定，地方性法规为实施上位法对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。可见，轿车车牌限额缺乏法律依据，车牌限额会导致轿车登记条件的附加，从而违反现行法律。
　　当然，需要说明的是，《交通安全法》主要是从交通管理的角度制定的，无法要求它就城市道路建设与机动车辆控制等问题作出规定。就理性层面而言，交通拥挤的城市对轿车限量是合理的，因为过分的交通拥堵会给所有市民的工作与生活带来不便，也影响投资环境和城市发展。有文章说，城市汽车限量与国家促进汽车消费的政策不符，因而要一律禁止。这种单项发展的政策取向并不科学，汽车行业的发展如果不考虑到配套的交通、能源、环境等问题，迟早会制约其自身的发展。当然，车牌限量只能作为过渡性手段使用，城市必须加速道路建设和提升交通管理能力，来满足人们日益增长的驾车需求。
　　轿车车牌能否拍卖?拍卖是否违法?这是对车牌拍卖制度最大的质疑。其答案是拍卖违法。如果说车牌限量违法但其存在一定合理性的话，车牌拍卖却是既违法，也不合乎情理。首先，车牌拍卖违反法律的规定。从《交通安全法》和《行政许可法》的规定看，车牌登记除工本费外，不允许其它收费。以竞标的方式收费，直接与法律的规定不符。其次，车牌拍卖违反了比例原则。行政法上的比例原则强调行政手段要和其实现的行政目的成比例。公法领域的拍卖是为了追求公共利益最大化，显然与减少交通拥堵的目的不相一致。对汽车总量控制，可以采取顺序的方式或随机抽取的方式发放牌照，并不必然需要拍卖。相反，拍卖带来的昂贵的车牌价格使得许多购车人异地登记，反而不利于汽车限量目标的实现。正如南方周末的报道所说，车牌拍卖药不对症。再次，车牌拍卖侵害了市民的平等权。驾车通行权是公民自由权的组成部分，公民不论贫富，都平等享有，即使因为公共利益的需要必须加以限制，也要以平等的方式，不应附加金钱标准。上牌竞标意味着谁有钱谁中标，结果驾车通行成了富人的特权，市民的平等权受到侵害。第四，车牌拍卖影响汽车市场的公平竞争。拍卖的结果是中低档轿车被赶出了上海的市场。因为中低档车的消费附加费与车价比远高于高档车，限制了市民对中低档车的消费。在一定程度上，车牌拍卖是对汽车市场设置的地方壁垒。
　　上述分析可见，车牌拍卖制度存在许多违法之处，需要调整。尤其是对拍卖手段的应用，需要给予广泛关注。为有效配置公共资源，实现公共利益的最大化，在公共行政中引入拍卖手段极为必要，但拍卖手段的使用也要具备相应的条件。如果拍卖将损害公民的平等权、影响市场自由公平竞争、造成社会不公，则必须放弃拍卖手段。当然，对拍卖手段如何在公法领域中使用，需要进一步研究和规范。